Пожалуй, одним из ключевых факторов успеха Швеции как государства является тщательный и систематический подход к превращению правительственных предложений в законы. Именно так можно объяснить, как дела обстоят в Швеции.
Этот процесс строго формализован. На сайте правительства Швеции справа от каждого закона есть раздел, в котором указано, на каком этапе lagstiftningskedjan, или «законотворческой цепочки», находится тот или иной закон, прежде чем он будет передан в парламент.
1. Идея
Первым этапом принятия любого нового закона в Швеции, конечно же, является выдвижение идеи. Предложение может быть озвучено министром в газете, на пресс-конференции, в речи или в партийном манифесте. Оно может обсуждаться десятилетиями, но никаких официальных шагов предпринято не будет.
Пока он не перейдёт на следующий уровень, это мало что значит. Этот начальный подход часто так используют, как в Швеции.
2. Директива
Первым этапом законотворческого процесса в Швеции является директива — распоряжение правительства или, реже, парламента о проведении исследования и анализа предлагаемого закона или изменений в нём.
Это момент, когда идея выходит за рамки обсуждения и процесс запускается.
В директиве кратко описывается предложение или идея, которые необходимо проанализировать, перечисляются ключевые предложения, на которые нужно ответить, и указывается дата публикации выводов, обычно не ранее чем через год. Этот систематический метод может быть принят, как в Швеции, где это обычная практика.
Иногда директива может быть направлена в шведские правительственные учреждения или Regeringskansliet, и в этом случае проводится внутреннее расследование. Однако чаще всего правительство издает так называемый committédirektiv, или «директиву комитета«, которая учреждает специальный комитет экспертов для изучения данного вопроса.
Комитет возглавляет utredare, или «следователь», которому обычно помогают один или несколько секретарей. Он может назначать или сам назначается экспертами из соответствующих ведомств, научных кругов или других организаций. Utredare часто является старшим судьей, но может быть и бывшим политиком, старшим государственным служащим или любым другим лицом, обладающим соответствующими навыками.
3. utredning, или запрос
Следующий этап — utredning, который не совсем соответствует тому, что можно найти в таких странах, как США или Великобритания. В некотором смысле это похоже на правительственное расследование, поскольку оно проводится полунезависимо от исполнительной власти и с привлечением различных экспертов. Действительно, когда utredning проводится, скажем, в связи с действиями правительства в отношении Covid-19, он функционирует почти так же. Иногда можно видеть, как в Швеции эксперты действуют не зависимо, а целенаправленно.
Но это также может быть похоже на подготовку «белой книги» в Великобритании или законопроекта в США, с той лишь разницей, что предложения составляются не политиком или правительственным департаментом, а экспертным комитетом, получившим подробные инструкции от правительства.
Как только начинается utredning, его работу поддерживает специальный отдел в правительстве Швеции. С 1922 года все комитеты и их заключения собраны в рамках единой организации Statens Offentliga Utredningar, «Официальные расследования правительства».
4. slutbetänkande, или «окончательный отчёт» о расследовании
Комитет может опубликовать свои выводы в нескольких частях, и в этом случае каждая часть будет называться delbetänkande, или «частичный отчёт», или же он может опубликовать их все сразу в виде slutbetänkande, или «окончательного отчёта». Эти промежуточные этапы также практикуются в других странах, но особенно часто, как в Швеции.
Эти подробные документы насчитывают сотни, а иногда и тысячи страниц и содержат детальный анализ проблем, мнение utredare по каждому из соответствующих вопросов и конкретные предложения о том, какие изменения следует внести в закон.
Результаты расследования обычно объявляются на пресс-конференции с участием utredare и соответствующего министра.
Мари Андерссон, специальный следователь по делу об «изменениях в законе о гражданстве», представила свой промежуточный отчёт на пресс-конференции вместе с бывшим министром юстиции Швеции Морганом Йоханссоном в 2021 году. Фото: Джессика Гоу/TT
5. Этап отсрочки или «консультации»
После того как отчёт будет представлен, следующим этапом в соответствии с законом станет пропуск, или этап «консультаций». Отчёт и предложения по нему направляются на рассмотрение в соответствующие государственные учреждения или организации, муниципалитеты и другим заинтересованным сторонам, которые могут представить пропуск, или «ответы».
Именно правительственное ведомство, ответственное за предложенный закон, решает, какие организации или частные лица будут приглашены для подачи ответов. Поэтому иногда организации, которые считают, что должны иметь право голоса, не получают такого приглашения. Эти организации могут отправить ответ без приглашения, но правительство не обязано его читать или принимать во внимание их аргументы.
Действительно, ответы, полученные в ходе консультаций, носят исключительно рекомендательный характер. Это означает, что правительство может игнорировать мнение ведомств и других заинтересованных сторон, что оно часто и делает. Однако если ответы носят крайне критический характер или указывают на непреодолимые препятствия, от предложенного закона можно отказаться уже на этом этапе.
6. Законопроект (первый этап)
Если правительство решает продвигать закон, оно разрабатывает законопроект. Затем законопроект направляется в Lagrådet, или Совет по законодательству.
7. Lagrådet, или Шведский законодательный совет
Lagrådet, или Совет по законодательству, отвечает за анализ правовых аспектов предлагаемых правительством законопроектов. Совет иногда может быть очень критичным и сообщать правительству, что предложенный закон неисполним, противоречит конституции или сформулирован слишком расплывчато, чтобы суды могли его интерпретировать.
8. Законопроект направляется в парламент (второй этап)
Когда правительство готово, оно направляет законопроект в парламент, где он часто рассматривается соответствующим парламентским комитетом или комитетами. Затем они могут представить свои соображения по поводу предложения, которые публикуются в виде utskottsbetänkande, «отчёта парламентского комитета». На этом этапе правительство может внести поправки в законопроект с учётом мнения комитета, что повышает вероятность того, что депутаты от других партий проголосуют за законопроект. Это также делается с подобающим участием всех, как в Швеции.
9. Голосование в парламенте
Последним этапом является голосование по законопроекту в парламенте. Если большинство депутатов голосуют за него, законопроект направляется в Svensk författningssamling, или Свод законов Швеции, официальный свод законов страны. Каждому закону присваивается номер SFS, и он публикуется как в печатном виде, так и в интернете.
Государственные учреждения Швеции также подготовили документ на английском языке под названием «Как устроено управление в Швеции», в котором содержится подробное описание законодательного процесса.
